Najbardziej kompleksowa reforma prawa budowlanego od wielu lat nabiera kształtów. W połowie marca Federalne Ministerstwo Mieszkalnictwa, Rozwoju Miast i Budownictwa przedstawiło projekt „Ustawy o modernizacji prawa urbanistycznego i planowania przestrzennego“. Projekt wdraża decyzje Komisji Koalicyjnej z dnia 28 listopada 2025 r. oraz mandaty regulacyjne Federalnej Agendy Modernizacyjnej z dnia 4 grudnia 2025 r., a także podejmuje pakt zawarty przez rządy federalne i krajowe w listopadzie 2023 r. w celu przyspieszenia planowania, zatwierdzania i wdrażania prawa budowlanego.

Stanowi on odpowiedź na wiele wyzwań, które od lat ciążą na obecnym prawie budowlanym. Wymagania dotyczące zgodnego z prawem wdrożenia procedur planistycznych stale rosną - nie tylko ze względu na rosnącą złożoność kwestii ochrony środowiska i klimatu. Nowelizacja ma zatem szeroki zakres: Oprócz uproszczenia oceny oddziaływania na środowisko, usprawnienia i pełnej cyfryzacji procedury planowania przestrzennego w miastach, wprowadzenia prekluzji materialnej, wzmocnienia prawa pierwokupu (w tym przeciwko transakcjom share deal) i uaktualnienia planu zagospodarowania przestrzennego, modernizowana jest również ustawa o planowaniu przestrzennym, zmieniane jest rozporządzenie w sprawie zagospodarowania przestrzennego oraz wprowadzane są nowe instrumenty, takie jak statut rekultywacji obszarów ekosystemów miejskich zgodnie z rozporządzeniem UE w sprawie rekultywacji.

W szczególności dwa aspekty mogą mieć szczególne znaczenie dla praktyki prawa ochrony środowiska i planowania: zmiany w zasadach uzupełniających planowania przestrzennego w miastach (§ 1a BauGB) oraz modernizacja planu zagospodarowania przestrzennego z nowym skutkiem uprzywilejowania dla projektów na obszarach zewnętrznych (§ 5, § 35 ust. 1a BauGB).

Istotne punkty dla praktyki

Zmiany w § 1a BauGB dotyczą zasadniczo następujących obszarów: regulacji wpływu zgodnie z § 1a (3) BauGB oraz adaptacji do zmian klimatu. W przyszłości rekompensata pieniężna ma być wypłacana, jeśli rekompensata nie jest możliwa zgodnie z prawem budowlanym. W tym celu zostanie wprowadzony nowy przepis § 135d BauGB. Jest to dodatkowa opcja rekompensaty na poziomie planowania, która ma na celu wypełnienie istniejącej od dawna luki regulacyjnej. W uzasadnieniu do projektu powołano się na zalecenie Komisji ds. gruntów budowlanych i podkreślono, że rekompensata pieniężna ma niezależny zakres zastosowania - stanowi uzupełnienie regulacji interwencyjnej na poziomie projektu zgodnie z § 15 ust. 7 BNatSchG, nie zastępując jej.

Poprzednia wspólna klauzula dotycząca ochrony klimatu i adaptacji do klimatu została podzielona na dwie odrębne zasady. Nowy ustęp (sekcja 1a (4)) reguluje wyłącznie ochronę klimatu: „Wymogi ochrony klimatu są uwzględniane poprzez środki przeciwdziałające zmianom klimatu; należy uwzględnić koncepcje ochrony klimatu“. Uzasadnienie wyjaśnia, że koncepcje ochrony klimatu muszą być brane pod uwagę, ale nie ustanawia to obowiązku sporządzania takich koncepcji; jednak istniejące koncepcje konkretyzują wymogi ochrony klimatu.

Nowa niezależna zasada (sekcja 1a (5)) uwzględnia adaptację do zmian klimatu i wyraźnie odnosi się do koncepcji adaptacji do zmian klimatu, koncepcji zapobiegania ulewnym deszczom, map zagrożenia powodziowego i map stresu cieplnego. Na szczególną uwagę zasługuje zakotwiczenie „wrażliwego na wodę rozwoju obszarów miejskich“, który definiuje się jako zbliżenie do niemal naturalnego bilansu wodnego poprzez obszary zdolne do infiltracji i niski spływ powierzchniowy.

Zmiany w § 1a BauGB są ostatecznie mniej krytyczne, niż można by przypuszczać na pierwszy rzut oka. Istotne wymogi rozporządzenia w sprawie wpływu i ochrony środowiska pozostają zasadniczo nietknięte. Niemniej jednak należy pamiętać o dwóch aspektach: W przypadku odszkodowania pieniężnego istnieje praktyczne ryzyko, że rzeczywiste odszkodowanie zostanie przedwcześnie zakwalifikowane jako „niemożliwe“ i wybrana zostanie rzekomo prostsza droga płatności pieniężnej. Orzecznictwo będzie musiało określić, w jaki sposób należy wykazać niemożność rzeczywistej rekompensaty, aby zapobiec nadużyciom.  

Aktualizacja planu zagospodarowania przestrzennego

Nowy § 5 ust. 5 BauGB pozwala gminom na stwierdzenie, że określone reprezentacje rodzaju i zakresu użytkowania budynków w planie zagospodarowania przestrzennego mają skutki § 35 ust. 1a BauGB. W związku z tym, podobnie nowy § 35 ust. 1a BauGB stanowi, że projekt jest dozwolony na obszarze zewnętrznym, jeśli nie jest sprzeczny z interesem publicznym, zapewniony jest odpowiedni rozwój i odpowiada przedstawieniom planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z § 5 ust. 5 BauGB. Zgodnie z uzasadnieniem do ustawy, nowy ustęp 5 ma na celu uaktualnienie planu zagospodarowania terenu dla obszaru zewnętrznego do planu jednoetapowego, który ma bezpośredni wpływ na dopuszczalność projektu.

Oznacza to, że dwa etapy planowania, które obowiązywały wcześniej - plan zagospodarowania przestrzennego dla głównych cech planowania i plan zagospodarowania przestrzennego jako wiążąca podstawa do uzyskania zezwolenia - są teraz połączone na etapie planu zagospodarowania przestrzennego. Gminy mogą wyznaczać obszary dla terenów zewnętrznych w jednym akcie planistycznym, na podstawie którego odpowiednie projekty mogą być następnie zatwierdzane bez wcześniej wymaganego dodatkowego przygotowania planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uzasadnieniem do projektu, rozporządzenie to powinno mieć zastosowanie w szczególności do projektów służących zdecentralizowanemu i scentralizowanemu wytwarzaniu, magazynowaniu lub dystrybucji energii elektrycznej, ciepła lub chłodu. Jako kolejne zastosowanie wymienia się funkcjonującą sieć stacji ładowania. Wyraźnie wykluczono jednak rozszerzenie obszaru osadniczego o budynki mieszkalne i komercyjne.

Modernizacja planu zagospodarowania przestrzennego zasługuje na krytyczną ocenę. Zakres oceny oddziaływania na środowisko w procedurze planu zagospodarowania przestrzennego jest znacznie mniejszy niż w przypadku planowania rozwoju. Uzasadnienie projektu samo to przyznaje: Plan zagospodarowania przestrzennego tworzy „początkowo przywilej terenu zewnętrznego“, podczas gdy obawy związane z konkretnym zakładem byłyby w pełni badane dopiero na poziomie zezwolenia. Dopiero okaże się, czy to zaufanie do dogłębnej analizy na poziomie pozwolenia jest uzasadnione - zwłaszcza w przypadku bardziej złożonych projektów o znaczącym wpływie na środowisko. W przypadku osób trzecich i inwestorów ochrona prawna zostaje całkowicie przeniesiona na poziom pozwolenia na realizację projektu. Zgodnie z projektem uzasadnienia, sądowa kontrola samego planu zagospodarowania przestrzennego jest „zasadniczo“ wykluczona, ponieważ obawy sąsiadów mają być w pełni uwzględnione na poziomie zatwierdzania. Opcje ochrony prawnej dla poszkodowanych sąsiadów ulegają zatem znacznemu przesunięciu, a także oznaczają niepewność dla dewelopera. Nowy § 35 ust. 1a BauGB tworzy również własny poziom uprzywilejowania. Projekt jest dozwolony, jeśli interes publiczny „nie stoi w sprzeczności“ - sformułowanie, które odpowiada poprzedniemu przywilejowi z § 35 ust. 1 BauGB, a zatem jest znacznie silniejsze niż standard dla innych projektów z § 35 ust. 2 BauGB, gdzie interesy nie mogą być „naruszone“. Tworzy to pośrednią kategorię w i tak już złożonym systemie zezwoleń dla obszarów zewnętrznych.

Wnioski:

Nowa regulacja § 5 ust. 5 i § 35 ust. 1a BauGB jest prawdopodobnie najdalej idącą ingerencją systemową w obowiązujące prawo budowlane. Plan zagospodarowania przestrzennego stanie się jedynym i wystarczającym instrumentem kontroli dla dużej liczby projektów transformacji energetycznej - z wyjątkiem turbin wiatrowych, które są już uprzywilejowane gdzie indziej. Przyspieszy to znacznie procedury i wzmocni suwerenność władz lokalnych w zakresie planowania. Jednocześnie nie należy zapominać, że zmniejszona głębokość analizy, zmiana ochrony prawnej na niekorzyść osób trzecich i nowy poziom złożoności prawa dotyczącego terenów zewnętrznych rodzą kolejne pytania, które będą musiały zostać wyjaśnione w dalszym procesie legislacyjnym - i prawdopodobnie w orzecznictwie. Zaleca się zatem uważne śledzenie dalszego rozwoju procesu legislacyjnego. W szczególności praktyczne skutki aktualizacji planu zagospodarowania przestrzennego i interakcji z utrzymującym się specjalnym systemem energii wiatrowej będą miały trwały wpływ na praktykę planowania.