Täglich wächst in Deutschland der Flächenverbrauch für Siedlungen, Gewerbe und Verkehr um 51 Hektar. Das soll sich nach den Vorstellungen der Bundesregierung ändern. Sie will den täglichen Zuwachs bis zum Jahr 2030 auf unter 30 Hektar senken. (Quelle: https://www.baden-tv-sued.com/mediathek/video/flaechenverbrauch-in-deutschland-waechst-taeglich-um-etwa-51-hektar/) Ein sparsamer Umgang mit den Flächen zählt somit zu den großen Herausforderungen in der Bau- und Planungspraxis.  So verpflichtet der Gesetzgeber Gemeinden im Baugesetzbuch (§ 1a BauGB) explizit dazu, Flächen nur sparsam in Anspruch zu nehmen und den Grundsatz „Innenentwicklung vor Außenentwicklung“ zu beachten, wenn sie neue Flächen zur Bebauung ausweisen wollen. In der kommunalen Praxis geht es daher häufig um die Frage, wie weitgehend die Gemeinden diese Innenentwicklung tatsächlich ausschöpfen müssen, bevor sie an den Außenbereich herantreten dürfen.

Nach der Norm § 1a Abs. 2 BauGB sollen die Kommunen vorrangig die Möglichkeiten der Nachverdichtung und Aktivierung innerörtlicher Potenziale prüfen, bevor zusätzliche Flächen im bislang unbebauten Außenbereich bereitgestellt werden dürfen. Praktisch bedeutet dies, dass die Kommune zunächst systematisch die Innenentwicklungspotenziale ermitteln muss, etwa durch Leerstandskataster, Baulückenerhebungen oder städtebauliche Entwicklungsanalysen. Erst wenn diese Potenziale aus tatsächlichen, rechtlichen oder wirtschaftlichen Gründen als ausgeschöpft gelten, darf sie Planungen auf Außenbereichsflächen ernsthaft ins Auge fassen. Dieses Vorgehen schreibt die Gesetzgebung, aber auch die Rechtsprechung vor.

Da eine pauschale Behauptung, dass Innenentwicklungsmöglichkeiten fehlen, in der Rechtsprechung nicht ausreichen, kommt einer nachvollziehbaren und dokumentierten Bestandsaufnahme große Bedeutung zu. Die Rechtsprechung verlangt eine differenzierte Einzelprüfung zu jedem Bebauungsplan. So muss insbesondere nachvollziehbar dargelegt werden, welche innerstädtischen Flächen konkret geprüft wurden und aus welchen Gründen diese nicht für die konkrete Nachverdichtung geeignet sind. Die Gemeinde darf also rechtlich gebotene Alternativen der Innenentwicklung nicht einfach übergehen oder vereinfacht als „nicht aktivierbar“ einstufen.

Aufgrund dieser Anforderungen befinden sich gerade kleinere und mittlere Kommunen häufig in einem komplexen Spannungsfeld zwischen legitimen Entwicklungsinteressen, begrenzten Ressourcen zur Bestandsbearbeitung und den strengen Nachweisanforderungen des Bauplanungsrechts. Die häufigsten Probleme verursacht dabei die nicht ausreichende, unsystematische Dokumentation der Innenentwicklungspotenziale. Denn ohne belastbare Flächenerhebung besteht weder eine solide Prognose über den tatsächlichen Baulandbedarf, noch lässt sich rechtfertigen, weshalb eine Planung im Außenbereich alternativlos sein soll. Es läge nicht nur ein Verstoß gegen die städtebauliche Erforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 BauGB vor, sondern auch noch gegen das Abwägungsgebot nach § 1 Abs. 7 BauGB.  

Ein häufiges Missverständnis betrifft zudem die Annahme, dass Planungen auf der „grünen Wiese“ stets rechtssicher zulässig seien, sobald eine Gemeinde bestimmte wirtschaftliche Entwicklungsziele verfolgt. Das ist jedoch nicht der Fall, denn die Vorschrift § 1a BauGB verlangt, dass sich explizit mit den Folgen eines höheren Flächenverbrauchs auseinandergesetzt wird. Es muss ebenfalls begründet werden, warum innere Potenziale gerade im konkreten Fall nicht vor- oder nachrangig mobilisierbar sind. So verlangt die ständige Rechtsprechung vom Planungsgeber, Zielkonflikte offen darzulegen, Bewältigungsstrategien plausibel zu machen und bereits im Aufstellungsverfahren eine belastbare Dokumentation vorzulegen. Gelingt dies nicht, laufen Gemeinden Gefahr, dass der Bebauungsplan im Normenkontrollverfahren für unwirksam erklärt wird. Was sodann regelmäßig mit erheblichen Folgekosten, Imageschäden und Planungsunsicherheit für Investoren wie für die kommunale Entwicklung insgesamt verbunden ist.

Gemeinden sollten deshalb den Anforderungen des § 1a BauGB großen Stellenwert beimessen und Maßnahmen zur Dokumentation, Bewertung und Aktivierung von Innenentwicklungspotenzialen zu einer Selbstverständlichkeit machen. Im Streitfall ist nicht zuletzt ein strukturierter Nachweis und eine belastbare Auseinandersetzung mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung der einzige Weg, um erfolgreiche Planungs- und Entwicklungsvorhaben zu sichern und rechtlich abzusichern. Mit der nötigen Sorgfalt, Transparenz und juristischen Unterstützung lässt sich so der Handlungsspielraum der kommunalen Planung wahren und eine zukunftsfähige, rechtssichere Siedlungspolitik gestalten