Die wohl umfassendste Reform des Bauplanungsrecht seit vielen Jahren nimmt konkrete Formen an. Mitte März hat das Bundesministerium für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen den Referentenentwurf des „Gesetzes zur Modernisierung des Städtebau- und Raumordnungsrechts“ vorgelegt. Der Entwurf setzt die Entscheidungen des Koalitionsausschusses vom 28. November 2025 sowie die Regelungsaufträge der Föderalen Modernisierungsagenda vom 4. Dezember 2025 um und greift den von Bund und Ländern im November 2023 geschlossenen Pakt für Planungs-, Genehmigungs- und Umsetzungsbeschleunigung für das Bauplanungsrecht auf.

Er reagiert auf eine Vielzahl von Herausforderungen, die das geltende Bauplanungsrecht seit Jahren belasten. So haben sich die Anforderungen an eine rechtssichere Durchführung planungsrechtlicher Verfahren stetig zugenommen – nicht zuletzt durch die zunehmende Komplexität umwelt- und klimaschutzrechtlicher Belange. Die Novelle ist daher breit angelegt: Neben der Vereinfachung der Umweltprüfung, der Straffung und vollständigen Digitalisierung des Bauleitplanverfahrens, der Einführung einer materiellen Präklusion, der Stärkung der Vorkaufsrechte (auch gegen Share Deals) und der Aufwertung des Flächennutzungsplans werden auch das Raumordnungsgesetz modernisiert, die Baunutzungsverordnung geändert und neue Instrumente wie die Wiederherstellungssatzung für städtische Ökosystemgebiete nach der EU-Wiederherstellungsverordnung eingeführt.

Vor allem zwei Aspekte dürften für die Praxis des Umwelt- und Planungsrechts von besonderer Relevanz sein: die Änderungen bei den ergänzenden Grundsätzen der Bauleitplanung (§ 1a BauGB) und die Aufwertung des Flächennutzungsplans mit einer neuen Privilegierungswirkung für Vorhaben im Außenbereich (§ 5, § 35 Abs. 1a BauGB).

Relevante Punkte für die Praxis

Die Änderungen des § 1a BauGB betreffen im Wesentlichen folgende Bereiche: die Eingriffsregelung nach § 1a Abs. 3 BauGB und die Klimaanpassung. So soll künftig ein Ersatz in Geld erfolgen, wenn bauplanungsrechtlich ein Ausgleich nicht möglich ist. Dazu wird die neue Vorschrift § 135d BauGB eingeführt. Es handelt sich um eine ergänzende Kompensationsmöglichkeit auf Planungsebene, die eine seit langem bestehende Regelungslücke schließen soll. Die Entwurfsbegründung verweist auf eine Empfehlung der Baulandkommission und betont, dass das Ersatzgeld einen eigenständigen Anwendungsbereich hat – es tritt neben die Eingriffsregelung auf Vorhabenebene nach § 15 Abs. 7 BNatSchG, ohne diese zu ersetzen.

Die bisherige gemeinsame Klimaschutz- und Klimaanpassungsklausel wird in zwei eigenständige Grundsätze aufgeteilt. Der neue Absatz (§1a Abs. 4) regelt ausschließlich den Klimaschutz: „Den Erfordernissen des Klimaschutzes soll durch Maßnahmen, die dem Klimawandel entgegenwirken, Rechnung getragen werden; dabei sind Klimaschutzkonzepte zu berücksichtigen.“ Die Begründung stellt klar, dass Klimaschutzkonzepte berücksichtigt werden müssen, aber dadurch keine Pflicht zur Aufstellung solcher Konzepte begründet wird; vorhandene Konzepte konkretisieren aber die Erfordernisse des Klimaschutzes.

Ein neuer eigenständiger Grundsatz (§ 1a Abs. 5 neu) verankert die Klimaanpassung und verweist ausdrücklich auf Klimaanpassungskonzepte, Starkregenvorsorgekonzepte, Hochwassergefahrenkarten und Hitzebelastungskarten. Besonders hervorzuheben ist die Verankerung der „wassersensiblen Stadtentwicklung“, die als Annäherung an einen naturnahen Wasserhaushalt durch versickerungsfähige Flächen und einen geringen Oberflächenabfluss definiert wird.

Die Änderungen des § 1a BauGB sind im Ergebnis weniger kritisch, als man auf den ersten Blick vermuten könnte. Die materiellen Anforderungen der Eingriffsregelung und des Umweltschutzes bleiben im Kern unangetastet. Gleichwohl sollten zwei Aspekte im Blick behalten werden: Beim Ersatzgeld besteht das praktische Risiko, dass der Realausgleich vorschnell als „nicht möglich“ eingestuft wird und der vermeintlich einfachere Weg der Geldzahlung gewählt wird. Die Rechtsprechung wird hier konkretisieren müssen, wie die Unmöglichkeit eines Realausgleichs dargelegt werden muss, um einen Missbrauch zu verhindern.  

Aufwertung des Flächennutzungsplans

Der neue § 5 Abs. 5 BauGB ermöglicht es den Gemeinden, für Außenbereichsvorhaben zu bestimmen, dass bestimmten Darstellungen zu Art und Maß der baulichen Nutzung im Flächennutzungsplan die Wirkungen gemäß § 35 Abs. 1a BauGB zukommen. Hierzu korrespondierend ordnet der ebenfalls neue § 35 Abs. 1a BauGB an, dass ein Vorhaben im Außenbereich zulässig ist, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen, die ausreichende Erschließung gesichert ist und es den Darstellungen des Flächennutzungsplans nach § 5 Abs. 5 BauGB entspricht. Nach der Gesetzesbegründung soll durch den neuen Absatz 5 der Flächennutzungsplan für den Außenbereich zu einer einstufigen Planung aufgewertet werden, die sich unmittelbar auf die Zulässigkeit des Vorhabens auswirkt.

Das bedeutet, dass die vormals geltenden zwei Planungsstufen – der Flächennutzungsplan für die Grundzüge der Planung und der Bebauungsplan als verbindliche Zulassungsgrundlage – auf der Stufe des Flächennutzungsplans zusammengefasst werden. Gemeinden können für den Außenbereich in einem einzigen Planungsakt Flächen ausweisen, auf denen sodann ohne die bislang zusätzlich erforderliche Aufstellung eines Bebauungsplans entsprechende Vorhaben zugelassen werden können. Nach der Entwurfsbegründung soll diese Regelung insbesondere für Vorhaben gelten, die der dezentralen und zentralen Erzeugung, Speicherung oder Verteilung von Strom, Wärme oder Kälte dienen. Als weiterer Anwendungsfall wird ein funktionierendes Ladesäulennetz genannt. Ausdrücklich ausgeschlossen ist hingegen eine Ausweitung des Siedlungsbereichs durch Wohn- und Geschäftsgebäude.

Die Aufwertung des Flächennutzungsplans verdient eine kritische Würdigung. Der Prüfungsumfang der Umweltprüfung im Flächennutzungsplanverfahren ist deutlich geringer als bei einer Bebauungsplanung. Die Entwurfsbegründung räumt dies selbst ein: Der Flächennutzungsplan schaffe „zunächst eine Außenbereichsprivilegierung“, während anlagenspezifische Belange erst auf der Zulassungsebene vollumfänglich geprüft würden. Ob dieses Vertrauen in die Prüfungstiefe der Zulassungsebene gerechtfertigt ist – insbesondere bei komplexeren Vorhaben mit erheblichen Umweltauswirkungen – bleibt abzuwarten. Für Drittbetroffene und Investoren verlagert sich der Rechtsschutz vollständig auf die Vorhabenzulassungsebene. Eine gerichtliche Überprüfung des Flächennutzungsplans selbst scheidet nach der Entwurfsbegründung „in der Regel“ aus, da nachbarliche Belange auf Zulassungsebene vollumfänglich berücksichtigt werden sollen. Die Rechtsschutzmöglichkeiten für betroffene Nachbarn verschieben sich somit erheblich und bedeuten auch Unsicherheit für den Bauherren. Der neue § 35 Abs. 1a BauGB schafft zudem eine Privilegierungsstufe eigener Art. Das Vorhaben ist zulässig, wenn öffentliche Belange „nicht entgegenstehen“ – eine Formulierung, die der bisherigen Privilegierung nach § 35 Abs. 1 BauGB entspricht und damit deutlich stärker ist als der Maßstab für sonstige Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB, bei denen Belange nicht „beeinträchtigt“ werden dürfen. Es entsteht damit eine Zwischenkategorie im ohnehin komplexen Zulässigkeitssystem des Außenbereichs.

Fazit:

Die Neuregelung der §§ 5 Abs. 5, 35 Abs. 1a BauGB ist der wohl tiefgreifendste Systemeingriff in das geltende Bauplanungsrecht. Für eine Vielzahl von Vorhaben der Energiewende – mit Ausnahme der bereits anderweitig privilegierten Windkraftanlagen – wird der Flächennutzungsplan zum alleinigen und ausreichenden Steuerungsinstrument. Das beschleunigt Verfahren erheblich und stärkt die kommunale Planungshoheit. Zugleich darf nicht übersehen werden, dass die reduzierte Prüfungstiefe, die Rechtsschutzverschiebung zu Lasten Dritter und die neue Komplexitätsebene im Außenbereichsrecht Folgefragen aufwerfen, die im weiteren Gesetzgebungsverfahren – und absehbar in der Rechtsprechung – zu klären sein werden. Es empfiehlt es daher, die weitere Entwicklung des Gesetzgebungsverfahrens aufmerksam zu verfolgen. Insbesondere die praktischen Auswirkungen der Aufwertung des Flächennutzungsplans und das Zusammenspiel mit dem fortbestehenden Windenergie-Sonderregime werden die Planungspraxis nachhaltig verändern.